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珠三角土地节约集约利用和开发强度控制(20150127)
发布于:2015/1/27 16:24:04   点击数:4576

珠三角土地节约集约利用和开发强度控制

经历改革开放以来三十多年的快速城镇化发展,珠三角土地利用呈现城镇蔓延、用地低效等土地资源粗放消耗问题,并对区域生态空间造成侵占和破坏。为破解土地问题对推动转型升级的制约作用,珠三角有必要充分认识其资源紧约束发展现状,并总结已有实践经验和学习成功地区做法,在此基础上形成区域层面的土地节约集约利用和开发强度控制整体思路和策略,并探讨在新发展阶段的政策措施。

本专题由深圳市规划国土发展研究中心编制,专题初步成果的主要结论和观点摘录如下:

一、现状问题

在规模方面,建设用地增长速度飞快。改革开放初期珠三角城乡建设用地约1570平方公里,2013年已达到约8534平方公里,增加了近五倍。多市土地开发强度接近或超过国际公认警戒线。按照国际惯例,一个地区国土开发强度的警戒线为30%,超过该强度,人的生存环境就会受到影响。2013年,珠三角国土开发强度已达16.49%,而且2012年末珠三角人均未利用土地面积仅为0.03亩,可开发土地与用地需求的矛盾十分尖锐。具体到各市,深圳、东莞、中山、佛山的国土开发强度已超过国际警戒线(30%),珠海、广州也已逼近该强度。其中深圳的国土开发强度最高,接近50%部分城市进入增量约束和存量挖潜的阶段。深圳、东莞、佛山等市,已经开始做国土减量规划。存量用地挖掘方面,珠三角各市的“三旧”改造实施情况有所不同。根据国土资源部副部长、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室主任王世元的讲话要求,今后对开发强度已经超过20%,达到30%40%的地方,在用地上就要考虑以盘活存量为主。

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11980-2013年珠三角各市建设用地总量变化(单位:平方公里)

在效益方面,用主成分分析法综合评价节约集约利用水平,5年来珠三角9市的土地节约集约利用水平前三甲的位置较为稳定,为深圳、广州、东莞所占据。而江门、惠州、肇庆的土地节约集约利用水平则一直位于较低的水平。佛山、珠海、中山三市的土地节约集约利用水平则处于中游,但波动较大,可以认为是处于一个土地节约集约利用的探索改善阶段。地均产出持续提高。从土地利用效率来看,珠三角城市的土地综合效益显著提高,地均GDP2002年的1.36亿元/平方公里攀升至2013年的5.96亿元/平方公里,10年间提升了近3倍,表现出珠三角以土地投入拉动经济增长的方式正逐步改变。各市地均产出有待提高且差距较大。有关数据表明,发达国家和地区的地均产出一般为10亿元/平方公里,而2012年珠三角的单位建设用地产出仅为5.44亿元/平方公里,与发达国家和地区的差距较大。具体到各市,深圳单位建设用地产出水平最高,为13.7亿元/平方公里,广州、佛山、东莞、中山、珠海、惠州次之。江门、肇庆的地均产出水平不足2亿元/平方公里,甚至在2005-2010年间还有下降的趋势。提高经济效益的同时易忽视生态、社会效益。在地均产出排名前5的城市中,仅深圳、中山的空气指数较高,广州、佛山、东莞3市的空气指数排名则较为落后。荒废、闲置土地所占面积较大。城市土地闲置,圈而不用。从统计数据看,1980-2014年珠三角闲置用地宗数共计453宗,占全省的87.9%;闲置用地面积共计21平方公里,占全省的96.9%。农村空心村镇、宅基地占地大,效益低。空心村现象明显,特别是较不发达的远郊村情况更为严峻。如惠东县,1983年拥有2445个自然村,到2011年锐减至2010个,年均消失14.5个。

在结构方面,部分城市绿地、公服比例偏低。广州、佛山、中山、肇庆等城市,城市绿地比例均达不到10%的低限,更远远低于国际大都市的水平。珠三角各市公共服务设施用地比例也尚未达到要求,如佛山、中山等城市,公共服务设施用地比例达不到5%的低限。工业用地比例过大。如佛山,工业用地比例高达45%,应当抓住佛山产业升级的机遇,促进工业用地的集约利用。二次开发工改工比例极小。虽然在土地一次开发中,由于工业用地协议出让、地价优惠政策等原因,形成珠三角各市工业用地比例普遍过大的现象。但在土地二次开发中,由于通过存量获取用地的成本是新增的6-10倍,企业更倾向于将工业区拆除重建改为商业或居住项目,工改工比例极小,形成另一种极端。

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2-1:广州现状土地利用结构              深圳现状土地利用结构

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2- 2:佛山现状土地利用结构              珠海现状土地利用结构

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2-3:肇庆现状土地利用结构              中山现状土地利用结构

在容积率方面,二次开发容积率被不断提高。2005-2012上半年,深圳市房地产类更新项目土地出让情况,拆建比例最高超过1:3。若按照过去10年建筑增长速度推算,深圳市2012年房屋建筑总面积约8.99亿平方米,法定图则一张图规划总建筑面积约12亿平方米,2020年就将用完增长空间。倒逼城市承载力,如佛山的旧城更新,一个街道报了20块地,每块都是3.5以上的容积率。如果每个地块都用足政策,城市的基础设施将承受不了。不利于良好城市空间形态的形成,不利于历史空间保护,导致建设同质化,特色消失。

二、经验及案例借鉴

1、划定建设用地增长边界

案例:深圳生态控制线

深圳的生态控制线是国内首个以地方规章的形式划定的城市生态控制线,占地974平方公里。其主要措施包括:(1)通过政府规章控制了不可建设地区。(2)确定城市增长边界,新的城市建设活动必须在生态控制线范围外选址。(3)停止生态线范围内的新批和新建用地,控制已建合法建筑物、构筑物的改建和扩建。(4)加强监督管理。

基本生态控制线划定后的2006-2010年间,深圳新增城市建设用地总量较之前的5年间,下降幅度超过50%

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2、产业用地调整

案例:上海产业用地新政

新政的目的是保证产业用地以服务实体经济,试图通过系统的政策设计来减少甚至杜绝“以产业之名,搞地产之实”的地产开发行为。具体政策措施包括缩短年限、限制分割转让比例、规定公共绿地和设施比例、分割节余土地、放开存量补地价、全过程生命周期管理等等。新政的战略是以土地利用倒逼城市转型,严格控制建设用地规模,同时要保留适度工业用地布局,不能使工业空心化。

划定永久产业用地边界。上海将尝试划定永久的产业用地边界,与基本农田类似,保证先进制造业、战略性新兴产业的发展空间,防止实体经济空心化。这样可以保住工业用地的体量,保住用于发展制造业的工业用地。但是这个量究竟是多少,需要好好研究,多了不符合市场要求,少了则会造成实体经济下滑、产业空心化。

3、美国的“开发权转移”

案例:美国Calvert县运用“开发权转移”政策保护耕地

如在美国Calvert县,为了使土地符合出售TDR的条件,土地所有者要向农业保护局提交申请,申请的土地必须符合一定的土地肥力和地块面积要求。独立地块不能小于50英亩,而与其它地块相连的小地块面积不能小于10英亩。一旦获准,保护期限至少五年,称之为APD状态,在这期间所有者可以免除财产税。在这段时间以后,如果所有者愿意,可以解除APD状态,将其土地开发权出售,一旦土地开发权出售,则整个土地将处于永久保护状态。2002年,处于APD状态的地块超过19600英亩,其中,有12664英亩地块的土地开发权已出售,因而这些地块处于永久保护的状态。这就意味着大概有13%的农业和森林用地在TDR项目运作下处于永久保护状态。

三、政策建议

1、规模控制

锁定总量。珠三角各市通过划定永久基本农田、锁定城市发展边界和确立生态保护红线等形式锁定建设用地的“终极规模”。

盘活存量。控制新增建设用地,加大存量建设用地二次开发力度,强化土地资源的可更新属性,通过土地利用结构的调整和优化,积极推动土地资源循环利用,提高土地利用效率,通过内涵挖潜获得更大的发展空间。

增减挂钩一是建设用地与非建设用地的增减挂钩,将耕地、生态保护区内的建设用地清退与新增用地出让工作衔接;一是新增用地与存量用地开发挂钩,存量土地的开发需要巨额的资金,仅靠存量土地开发本身是无法实现资金平衡,新增土地的开发资金必须与存量土地开发相捆绑,才能实现二次开发的可持续推进。

2、结构优化

在城镇体系规划编制中加强城乡统筹。一是加强城镇体系规划的空间结构调整作用。二是探索土地流转和财政转移支付政策。

在城市总体规划编制中加强对用地结构、土地利用模式的调控。城市的空间结构、土地利用结构、功能结构、组团规模以及交通组织方式从总体上决定城市节约集约用地的总体效率。

在详细规划和城市设计中注重土地的立体综合开发与混合利用。一是鼓励城市用地混合开发利用。二是鼓励结合城市交通进行城市重点地区开发。三是鼓励“综合区”、“混合开发区”等城市整体开发单元建设。

在综合交通、公共市政配套等专项规划中注重公共基础设施集约高效使用。鼓励城市轴向交通系统,鼓励立体交通组织,探索地下空间系统高效利用。

以“三旧改造”促进结构优化。注重城市整体利益平衡,鼓励引导发展产业和公共设施,建立滚动的“三旧改造”资金政策。

3、效益提升

城市要转变发展模式。珠三角大多数城市,特别是核心城市,均处于工业化后期或后工业化时期,必须转变从工业化时期以土地替代资本的发展模式,认识到土地及其上的经济社会文化都成为一种资源,将土地利用方式逐步从粗放利用型向集约利用型转变。

农村要大力发展特色产业。农村建设的核心不仅在于基础设施的投入和环境整治实现“村要像村”,核心在于解决产业发展的问题,否则即使环境提升,仍不能解决其空心化的问题。

针对不同地区制定不同的用地效益标准。针对重点开发区域:通过利用区域综合优势以及提升资源配置水平,吸引生产要素以及人力资源的拘谨,从而不断提升经济规模,优化产业结构的目的。针对禁止开发地区:将重点放置在推行强制性保护同时,积极发展一定限度的发展以及具有可以很好的实现与开发区相融合的相关产业,真正意义上保护与提升自然和文化遗产所独有的原真性特点上。

4、强度管控

从环境容量出发合理确定开发规模,从房子反推对地的控制。一是从区位、自然条件等出发,确定宏观密度分区:

序号

密度分区

主要区位特征

开发建设特征

1

密度一区

城市主中心及部分高度发达的副中心

高密度开发

2

密度二区

城市副中心及部分高度发达的组团中心

中高密度开发

3

密度三区

城市组团中心及部分高度发达的一般地区

中密度开发

4

密度四区

城市一般地区,城市各级中心与城市边缘地区的过渡区域

中低密度开发

5

密度五区

城市边缘地区,紧邻生态控制线周边

低密度开发

6

密度六区

城市特殊要求地区

滨海、滨水、机场、码头、港口等地区,根据专项规划确定

二是根据用地功能、特殊区位等在中观上进行容积率修正。从城市整体层面建立空间利益平衡机制。可建立项目捆绑制度以及空间转移制度。

四、实施保障机制

健全工作体系。建议从珠三角区域层面出台建立节约集约用地制度的通知,成立土地节约集约制度建设工作领导小组,负责制度建设工作的组织领导和行政协调工作,对重大事项和突出问题进行研究决策。

优化实施体系。全面构建“上下衔接、部门联动、分工明确、层级清晰”的目标责任体系,建立健全节约集约用地目标责任考核办法。

完善监管体系。采用现代信息技术,构建以政府监管模式为主、非政府组织监管为辅的综合监管体系。

明确奖惩机制。坚持“以平等协商为基础、以市场取向为方向、以利益共享为核心、以利益共享为核心、以多方共赢为理念”的改革方向。