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区域空间管治策略与政策机制研究(20150119)
发布于:2015/1/19 16:33:45   点击数:1803

区域空间管治策略与政策机制研究

广州地理研究所

华南理工大学

珠三角地区的发展目标就是管理的目标?上两版珠三角规划思路即是如此,但由于各种原因,导致实施效果不甚理想。本次规划建议调整空间管治方式,基于现行政治框架下的管理主体、体制与机制,将发展目标转化为管治目标。具体而言就是将区域规划的目标表述方式由功能空间分类转化为管理空间分类,即从空间变化的动因进行转化与管理。由此,本次规划设立了“区域空间管治策略与政策机制研究”的专题,由广州地理研究所和华南理工大学共同完成,专题初步成果的主要观点和结论摘录如下:

空间管治属于规划实施层面,实质是将规划目标转化为物质空间状态;实施就是促进空间的变化,实施与目标有关。本次空间管治将贯彻渐进式规划的工作思路,将过去以功能性描述为主,静态、综合、理想的“发展目标”转换为与考核、行动等紧密结合的“管治目标”,实现“一个空间、一级主体、一个目标”的管治方式。

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1:珠三角区域空间管治技术路线图

一、区分为发展类和保护类的管治目标

1、空间发展类目标

珠三角地区形成以优化开发和重点开发区域为主体的经济布局与城市化格局,土地开发强度控制在30%以内,城市空间每单位面积创造的生产总值大幅提高。

2、空间保护类目标

珠三角地区形成以村庄维育区、农产品主产区、生态修复以及生态保育地区为主体的生态安全格局,生态系统稳定性明显增强,水、空气、土壤等生态环境质量明显改善,生物多样性得到切实保护。

二、建立基于管治目标的空间分类框架

空间管治是一个使各责任层次之间、公私行为体支架、各分散的整治权力之间趋于一致的目标和行动过程。因此,基于管治目标,我们将空间分为“发展空间”和“保护空间”两大类(通过城镇增长边界予以区分),并进一步细分亚类并明确界定标准,提出各类空间的管治重点及其相应的考核指标。

1:空间分类框架及标准

空间管治地区分类

空间管治重点

管治效果考核标准

大类

中类

小类

发展

城镇发展空间

城市优化地区

“三旧”改造地区(公共服务设施的配备)

单位建设用地GDP产出超过1.5亿元/平方公里;

“三旧”改造成效:

改造单元提供不少于15%的用地建设公共设施和市政公用设施;

城市开敞空间不低于“三旧”改造总用地面积的10%

城镇增长地区

城市增长边界(土地开发强度的控制)

土地开发强度控制在30%以内。开发权转移与购买;单位国土面积的投资强度;土地出让计划;土地开发准入制度。

保护

农业生产空间

村庄维育地区

岭南特色和水乡风情村(营造乡村风貌)

省市区财政对名镇名村专项建设资金的安排;吸纳整合的各种社会资金;村庄环境整治达标率100%(人均住房建筑面积、村道巷道硬地化率、集中供水率、生活污水处理率、生活垃圾收集率、文体活动设施面积);村庄池塘水面减少率控制在3%以内;创建优秀岭南特色村(处)。

农业发展地区

桑基鱼塘地区(水面的占比);

特色农产品生产基地(农业设施的占比)

推进高标准农田建设,田间基础设施占地率(灌溉与排水、田间道路等工程设施占地面积与建设区总面积比例)不高于8%;完善灌排体系,水浇地的灌溉水利用系数不低于70%,水田的灌溉水利用系数不低于75%

农业补贴程度;现代农业产业园占农用地比例20%以上;新型农业经营主体产出占农业总产值30%以上;食品及鲜活农产品抽检质量安全平均合格率达95%;水面减少率控制在5%以内。

生态保护空间

生态修复地区

森林、湿地、海洋三大生态系统恢复区(生态系统恢复程度)

(生态恢复治理率达50%、污染土壤修复率达55%、退化土地治理率达95%、生态公益林面积达林业用地面积70%以上、水源涵养区水土流失治理率达95%、近岸海域水环境质量达标率95%;公共财政支出的增幅高于当年经济增长速度;国际重要湿地的数量;单位面积产氧量。

生态保育地区

生态控制线一级管治区(生物多样性)

一级生态管治区占国土面积比例20%。选取某种最具代表性的本地物种保护程度;国家级、省级自然保护区面积占国土6%以上;公共财政支出的增幅高于当年经济增长速度;生态环境质量监测考核(如考核断面水质达标率(%)等)。

1、本次空间管治措施

空间划界与空间定义。全域规划的管治深度有两种选择:(1)将空间分类具体在规划中明确划界,政策与空间一致;(2)明确定义空间概念,具体空间边界由市级规划或专项规划中明确,也就是下层次规划是本次规划政策的具体落实。建议采用后一种方式。全域规划定义了空间政策的概念,并在空间结构示意性指明关键的空间位置,就需要在珠三角规划之下,各市镇总体规划具体划定各类空间范围,落实各项空间政策。

2、本次空间划界的实施技术

1)第一级,保护与发展的空间分界,建议采用城镇增长边界(城镇建设用地规模线外25%的空间)区分两类空间领域;(2)第二级,依据现状特征来识别与划分,诸如城镇发展空间、农业生产空间、生态保护空间等;(3)第三级,在具体的规划中划定,诸如村庄维育地区、城市优化地区等。

三、管治策略

1、针对重点地区实施分类管治策略

1)“三旧”改造地区管治策略:管理公共服务设施的配备。

分类分批推进旧区(城中村)改造;促进旧区改造与产业转型升级相结合;注重历史文化建筑的保育;探索产城融合的园区改造新模式;增强中小城镇综合服务功能。

2)城市增长边界管治策略<, /A>:控制土地开发强度。

划定城市刚性增长边界和弹性增长边界;控制新城(区)组团开发边界探索“半约束”的新增建设用地管控模式;建立和完善节约集约用地考核评价体系和预警体系建设

3)桑基鱼塘地区管治策略:综合利用及管理水环境。

开展精细化水环境治理;开展综合开发利用;创新经营管理体制机制。

4)特色农产品生产区管治策略:管理农业设施的占比。

优化农业生产布局和品种结构;着力保护土壤并控制开发强度;加快农业科技进步和创新。

5)岭南特色乡村管治策略:营造乡村风貌。

复兴岭南特色历史文化街区;弘扬岭南园林建筑优秀文化传统;建设岭南特色水乡。

6)三大生态系统修复区管治策略:增强生态系统恢复程度。

以建立自然保护区和湿地公园为主要手段,加强对湿地保护和建设;划定海洋保护区,加强典型海洋生态系统的保护和修复;重点加强水源涵养重要区生态保护,促进生态系统自然演替进程。

7)生态控制线管治策略:提高生物多样性。

严格控制土地开发强度;全面推进划定保护约束性边界;建设协作管理平台;建设动态调整机制。

2、建构基于“投入与管制投入”手段的政策框架

本次空间管治重点解决省、市两级政府在不同类型管治分区中的管理事权划分。主要分投入与管制投入(行政许可)两种实施手段,对省、市两级政府在空间资源上的权利和义务进行界定。

基于“投入与管制投入”的手段,“鼓励变化与阻碍变化”的几种不同对象,建构空间管治的基本政策框架:

2:空间管治政策机制设计

空间管治主体

空间分类

省政府

市政府

大类

中类

小类

投入

行政许可

投入

行政许可

发展

城市优化空间

高质量的城市化地区

日常的维护性投入

建成环境的管理,功能管理与景观改进

需要更新的城市化地区

三旧改造

专项投入

城镇增长空间

城市扩张地区

对区域重点地区投入

优化城市空间形态

乡村转型地区

对区域重点地区投入

保护

农业生产空间

村庄维育地区

市政府投入为主

建立村民自治管理制度

农业发展地区

区域职能省以上政府投入为主

开发项目报省厅备案

生态保护空间

生态修复地区

区域治水;

区域空气洁净;

生态移民

生态保育地区

对国家公园、省生态保护区进行投入

开发项目报省厅备案