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以镇为主体的城镇化地区空间优化策略(20150113)
发布于:2015/1/13 15:25:21   点击数:2260

以镇为主体的城镇化地区空间优化策略

改革开放以来,珠三角经历快速的城镇化过程,其中以镇为主体、在乡村地区发生、自下而上的城镇化是珠三角的典型特点。珠三角小城镇数量多、规模大、人口多,镇域经济发展迅猛,城镇建设日新月异,是珠三角工业化、城镇化发展的生力军,广深等少数大城市之外区域工业化、城镇化的主体。

在未来的转型发展中,珠三角城镇也具有十分关键的意义。一方面珠三角地区城镇已经面临发展瓶颈,土地等资源的约束日趋明显,传统模式难以为继,转型升级的成败关系到区域整体的未来发展;另一方面外围地区需要探索实现新型城镇化的路径,梳理提炼珠三角核心区城镇的发展特点能够为其发展提供经验借鉴。因此,归纳以镇为主体的城镇化地区空间特征,提出空间优化策略具有重要实践意义。

本专题由中山大学规划设计研究院负责编制,重点关注以下4个方面:

1)珠三角村镇地区发展历程与特征总结。总结和回顾珠三角农村工业化、城镇化的历程、特征和差异,根据发展条件和模式的不同对村镇型城市化地区进行类型划分。

2)珠三角村镇地区发展的内在机制及问题。深入研究各类村镇型城市化地区在不同发展阶段内在动力机制的变化,并重点分析当前背景下村镇型城市化地区空间转型的重点和难点,以及转型的思路和方向。

3)村镇地区空间优化的目标与路径选择。结合珠三角各类村镇型城市化地区的发展现状、产业功能和空间特点,确定各类地区空间优化的总体目标和路径选择。

4)村镇地区空间优化的策略体系构建。以各类村镇地区空间优化总体目标为统领,围绕舒适性、健康性、方便性和安全性等方面提出空间优化的策略建议,并结合村镇地区宜居建设标准落实到相应的规划控制要求和措施。

专题初步成果的主要结论和观点摘录如下:

一、现状与问题

1、自下而上、村镇为主体的快速工业化和城镇化

改革开放以来,珠三角城镇大体上经历工业化起步、工业化加速、工业化推进城镇建设、城镇优化发展四个阶段。

珠三角核心区城镇通过三来一补、村镇企业起步,以土地为载体吸引外来投资,率先实现自下而上的工业化,逐步形成高度专业化的工业城镇,截至2013年珠三角地区已经形成141个专业镇。经济的快速发展推动了城镇建设,从1990年代开始出现城镇建设热潮,各类工业园区、专业市场、星级酒店等城镇化空间不断出现。近年来,随着珠三角产业转型升级加快,部分城镇已经开始出现中心商务区、科技园区等城市型区域。

2、“镇”成为珠三角的“半壁江山”

2012年,珠三角地区9市共有321个建制镇。镇域总面积4.34万平方公里,占珠三角土地面积的79.27%;镇域常住人口从2000年的1846.61万人增加到2012年的2318.06万人,占珠三角常住人口的40%以上。2012年,佛山市各镇的生产总值占全市生产总值的83%,东莞镇域经济占82%,中山则占68%,城镇成为珠三角经济的重要部分。

3、区域差异化,形成不同的城镇化路径和地域类型

由于珠三角小城镇数量众多,交通区位、产业基础与发展条件各异,因此区域内的小城镇存在不同的城镇化发展路径,在产业、社会、空间等方面都具有各自的特点,形成差异化的城镇化地域类型。大体上可以将珠三角城镇分为核心区城镇、大城市郊区城镇和外围区城镇三类:

核心区城镇地处珠三角核心区,以自下而上的村镇工业化为动力带动城镇化发展,成为所在区域城镇化的主力。许多镇的镇区人口密度、非农人口规模、经济发展规模和镇区基础设施等已经达到甚至超过现有设市标准,但其行政级别、政府职能、组织管理、社会服务、行政体制等仍实行乡镇管理体制,以东莞、佛山、中山的城镇最为典型。

大城市郊区城镇位于大城市近郊地区,依靠大城市人口与功能扩散或大型项目布局建设而发展。由于位于中心城区的近域圈层,受中心城区影响较大,其产业、居住、设施等与中心城区关系密切,一方面受核心城市吸附,另一方面承接核心城市的人口和产业,出现核心城市与城镇人口之间的“对流”。空间发展受到邻近城市城区发展取向的影响,属于中心城区生活性、服务性建设用地空间近域扩展的预留空间。不少郊区城镇在大城市扩张过程中逐步被纳入城市行政体系,由镇改为街,以广州、深圳的近郊城镇最为典型。

外围地区城镇位于珠三角外围,由于交通区位、地形地貌、生态保护等原因缺少自身发展动力,同时周边城市的带动作用不强,经济社会发展模式相对传统,环境风貌与珠三角核心地区城镇存在较大差异。外围城镇是城市与农村联系的纽带,起着承上启下的作用,既要服务城市,又要服务农村,主要分布在肇庆、惠州、江门等地。

三类城镇在经济活力、空间品质以及城镇区域关系方面都存在一定的差距:

从经济活力看,核心区城镇经济实力与发展动力最强,已经形成众多专业镇,但城镇各自独立发展,未能形成区域联动,同时外向型劳动密集型产业的传统模式遭遇发展瓶颈;大城市郊区镇的产业发展依靠城区原有产业扩散以及城市大型产业项目布局,镇区自身发展的能力相对较弱;外围镇发展动力较弱,缺少有号召力和较强辐射能力的经济增长极。

从空间品质看,核心区城镇的生产生活空间相互拼贴,虽然在局部出现品质较高的商业中心或工业园区,但整体空间仍未形成体系,空间品质参差不齐;大城市郊区镇的空间品质出现城乡二元现象,城市项目和大型楼盘等接近大城市的建筑品质,老镇区和乡村居民点的空间利用则较为粗放,仍停留在一般城镇的空间品质。由于城市型建设区域具有较高的封闭性和排斥性,导致在郊区城镇形成两个相互独立的空间系统,空间品质与景观连续性差;外围城镇空间规模较小,功能相对简单,各类设施建设缓慢,城市景观较少。

从区域联系看,核心区城镇的空间关系相对内聚,内部镇村空间融为一体,外部各镇之间相互独立,产业、空间联系较弱;大城市郊区镇主要为外向联系,镇区与城市市区联系较强,但镇区与乡村之间内部联系弱,镇村体系不够清晰;外围镇表现为离散型,镇区不仅缺乏对外联系,内部镇村联系也不强,镇区与乡村均独立发展。

二、机遇与挑战

未来五年,在国家新型城镇化战略和规划的推进下,珠三角城镇的发展面临许多机遇,特别是:

区域交通一体化。至2020年珠三角将形成“三环八射”的城际轨道交通网络,并以此为骨干形成区域快速公交走廊。东莞、佛山、中山等核心城镇的相互联系将大幅提高,外围城镇的可达性也大大增强。

存量土地再开发。经历三年实施以后,国土资源部批准广东“三旧改造”政策继续探索和执行。为已经接近饱和的核心区城镇节约集约用地,进一步盘活城镇存量土地,提高空间品质,提供了政策保障。

社会建设新推进2014年国务院印发关于进一步推进户籍制度改革的意见,提出“全面放开建制镇和小城市落户限制,完善农村产权制度,扩大基本公共服务覆盖面”等举措,将有效推动核心区城镇和大城市郊区镇的服务设施改善,大大促进珠三角外围地区城镇的城镇化发展。

但同时也存在一些严峻的挑战,特别是:

资源环境压力。一方面,珠三角核心区土地开发强度很高,其中东莞已经超过40%,河流、大气、土壤污染都比较严重;另一方面,经济发展、城乡建设、生活消费的模式相对粗放,以扩张为特征的发展模式惯性很大。

全球经济疲软。在2008年金融危机以后,海外市场经济增长放缓,人民币汇率上升,土地与政策红利减少等都严重冲击了珠三角城镇原有的经济发展模式,产业的转型升级迫在眉睫。

行政体制约束。珠江三角洲核心城镇的人口、经济、建设规模等多项指标均超过设市标准,甚至有“超级镇”的集聚人口和经济规模已经达到了大中城市规模。现行建制镇的行政管理体制导致了当前珠江三角洲小城镇责大权小的“小马拉大车”格局,一方面降低了行政管理的效力和效率,另一方面过于破碎化的行政管理也不利于城镇之间形成合力互利共赢,明显阻碍其进一步合理成长。

三、战略与路径

打破传统发展模式及其路径依赖,转变和优化城镇化发展方式,从数量型城镇化走向质量型城镇化,走出一条具有珠三角特色的“以人为本、生态文明、传承文化、优化布局”的可持续城镇化道路,促进核心区城镇的转型发展、大城市郊区城镇的优化发展和外围地区城镇的加快发展。

1、经济转型

推进经济增长方式从粗放型、外延型向集约型、内涵型转变,本着绿色、低碳的原则,提高土地、劳动力等资源的利用效率,降低单位产值能耗。推进产业结构调整与产业转型升级,淘汰低端、能耗高、附加值低的落后产业,改造提升优势传统产业,着力发展地方特色型产业,培育发展新型先进制造业与高新技术产业,加快发展现代服务业。

2、社会建设

坚持以人为本,以包容的态度营造多元化的社会文化氛围,满足不同群体的多重需求;从人的尺度着手,充分体现人文关怀,提供人性化的交通基础设施、公共服务设施、城镇公共空间。坚持改革发展与惠泽民生相统一,优化公共服务体系、健全社会保障体系、强化社会安全体系,保障居民幸福生活。挖掘历史文化底蕴与彰显现代文化气息并重,优化文化环境、改善文化设施、丰富文化内涵、提升文化品质。

3、空间优化

提高空间活力、提升空间品质、强化空间(区域)连接,促进珠三角城镇空间的存量优化、增量优质、整体优化,城镇形态从功能拼贴、镇村二元走向系统有序、有机整合,城镇风貌从工业厂区、农村型社区向城市型空间转型,实现生产空间、生活空间、生态空间的和谐共生,产业、居住、生活、生态的全面可持续发展。

转变空间发展模式。改变过度分散发展的局面,建立相对集中的节点式组织体系,搭建结构清晰的城镇骨架和集中紧凑的城镇形态,增强城镇格局的可识别性。依托区域公交走廊的枢纽、站点建设紧凑的聚集中心,强化城镇服务功能,带动新市镇和新社区建设。强化轨道站点地区的城市功能集聚,组成紧凑的环形用地布局模式,形成轨道交通沿线“串珠式”的土地空间开发。土地利用要以优化存量空间为主,严格控制增量空间,通过“三旧改造”盘活存量土地,实现集约节约开发。

体现空间路径差异。核心区城镇要大力整治村办工业园,发展产业社区,打造城市功能区,促进产城融合,引导产业转型升级;大城市郊区城镇要加强与城市产业的融合,优化产业项目周边配套与空间布局,打破城乡分离格局,带动城镇发展;外围地区要集中资源投入,加快中心镇建设,提高中心镇开发的集聚度,培育地区增长极和面向广大乡村地区的服务重心。

提升空间品质。大力提高生产空间品质,整合旧村旧厂空间,促进传统工业区向现代产业社区的转型,提升配套服务,形成生活氛围,打造城市风貌,提高其对于高端产业和高素质人才的吸引力,突破发展瓶颈、促进产业转型升级。着力提升生活空间品质,完善生活服务,加强社区营造,吸引人口集聚,带动城镇向城市转型。关注生态空间保障,切实保护好河流、水库、山体、绿地、农田等生态资源,构建依山傍水、环境和谐、山水城田浑然一体的生态城市格局。注重城镇的历史记忆、地域特色,保护和弘扬传统优秀文化,延续城市历史文脉;营造既富现代气息、又具地方魅力的人居环境,形成差异化的城镇景观。

强化空间联系。核心区城镇要注重区域协调和统筹发展,加强城镇之间联系,加快镇际公共交通建设,搭建镇域协调沟通平台;大城市郊区城镇要强化与主城区(都会区)的连接,同时又要注意避免城市蔓延,形成专业性职能鲜明、与主城区联系密切、同时又保持较强独立性和功能复合性的城镇;外围地区城镇一方面要大力强化对外的区域连接,从而改善发展条件,提高发展动力,另一方面,要强化对周边乡村的带动作用,加强对周边地区的服务功能,创造就业,提高对周边人口的吸引。

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1:核心区城镇内部空间格局优化策略

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2:大城市郊区镇区域空间格局优化策略

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3:大城市郊区镇内部空间格局优化策略

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4:外围地区城镇空间格局优化策略