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【专题系列报道二】珠三角建设世界级城市群的发展目标和战略选择比较(20141229)
发布于:2014/12/29 12:17:02   点击数:2952

珠三角建设世界级城市群的发展目标和战略选择比较

过去十年间,国内外经济形势发生深刻变化,正处在经济结构转型和发展方式转变的关键时期,珠三角进一步的发展既面临严峻挑战,也孕育着重大机遇。国家“十一五”规划纲要首次明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”,2010年《国家主体功能区规划》进一步强调了强化城市群的主体形态,并提出构建以“两横三纵”为主体的城市化战略格局,推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发,形成3个特大城市群,珠三角城市群成为国家推进城镇化的重中之重。《国家新型城镇化规划》进一步明确京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区,要以建设世界级城市群为目标,继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列,加快形成国际竞争新优势,在更高层次参与国际合作和竞争,发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。珠三角首次从国家层面上被赋予了世界级城市群的战略目标。

由中国城市规划设计研究院负责编制的“珠三角建设世界级城市群的发展目标和战略选择比较”专题,研究目的就在于重新审视珠三角未来的发展,对珠三角作为世界级城市群的战略目标进行深层剖析,构建目标体系,并提出指向目标体系的战略选择。下面摘录了专题初步成果的主要观点和结论:

一、珠三角的规划历程与新时期使命

珠三角的规划发展历程经历三个阶段。1994年第一版珠三角规划提出珠三角经济区城市群发展目标为:发展成为亚太地区主要的城市集团及我国华南地区社会经济发展的龙头;发展成为等级优化、类型完备、职能明确、功能互补、布局合理、网络均衡的现代化城市群;走向城乡一体化发展的道路。主要关注珠三角的世界地位与国家地位、内部城市结构与城乡关系三部分,世界地位定位在亚太地区主要的城市集团。

2004年第二版珠三角规划提出珠三角区域发展总的战略目标是:抓住机遇期,加快发展、率先发展、协调发展,建设成为世界级的制造业基地和充满生机与活力的城镇群。第二版规划将珠三角从亚太地区主要的城市集团、具有国际影响的制造业基地发展成为具有世界级规模和影响力的城镇群,并关注发展方式的转型,提出从外延扩张的粗放型发展模式转向生态、环境、资源可持续发展和社会人文和谐发展模式,以及继续深化经济体制改革与制度创新。

2009年国务院批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》,首次将珠三角地区的改革发展上升为国家战略,在国家层面上将珠三角定位为探索科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地、全国重要的经济中心。随后《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009-2020年)》,提出以创新发展模式、优化城镇群空间布局、提升城乡人居环境为目标,将珠三角建设成为亚太地区最具活力和竞争力世界级城镇群,进而发展成为融合良好生态、多元文化艺术、优质生活、现代产业等元素的一体化世界城市区域,进一步落实《纲要》的发展要求。

珠三角的定位经历从以经济为主导到以经济、城市社会并重的过程。在新的发展时期,珠三角被赋予世界级城市群的发展目标,面对重大战略机遇,肩负重要国家责任,将进一步在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面发挥新的引领作用。

二、世界坐标下的珠三角

1、珠三角建设世界级城市群的发展阶段判断

本专题基于珠三角空间尺度和资料数据的可得性选择,以纽约、东京、巴黎为中心的三大城市群与珠三角进行对比研究。对于三大世界城市群的规划发展历程回顾发现,近半个多世纪以来普遍经历了三个发展阶段:第一阶段是二战之后的高速城镇化与工业化阶段,第二阶段是六十年代中后期到七十年代的产业转型升级与城市多中心发展阶段,第三阶段是九十年代后的增强国际竞争力和发展可持续性阶段。目前珠三角正处于由第二阶段向第三阶段转型的时期,珠三角前30年的发展都关注产业的发展,在经济高速发展的同时也出现了交通拥堵、环境污染、社会两极分化的问题。这个阶段要回归到城市本身,在关注竞争力的同时,也要关注可持续发展,使得“城”与“业”均衡发展,由被动的应对发展带来的问题转向通过前瞻性的规划解决问题、避免问题。

1:珠三角与纽约、东京、巴黎城市群基本情况对比

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2、珠三角与世界级城市群的发展要素对比分析结论

结合对世界城市发展趋势的判断,我们从关注竞争力、关注可持续发展两个维度出发选取了不同要素指标分别从中心城市层面和城市群总体层面将珠三角与三大世界城市群进行对比。在竞争力方面,通过GDP总量、人均GDP、世界城市地位排名、跨国公司总部数量等指标对比可见,珠三角的两大中心城市——广州和深圳,在经济发展与全球职能方面与纽约、伦敦等全球城市相比尚有较大差距,未来竞争力的提升有赖于与香港的充分合作。此外,珠三角面临着城市间分工与合作不够明确,区域腹地不足等问题。在可持续性方面,珠三角交通结构尚不完善,区域不同运输方式的交通发展协调不足;建成空间中高品质空间少,消极空间多,城乡差距大;以及生态环境治理有待加强等挑战,均影响着珠三角的可持续发展。

3、珠三角世界级城市群发展趋势展望

通过与三大世界级城市群对比研究,珠三角在建设世界级城市群的过程中,经济方向、发展取向、社会效应以及文化导向、低碳生态导向的选择是影响竞争力和可持续发展的关键因素。

经济发展方向上,珠三角虽然已经过了二三产业交织并行的阶段,三产比例超过二产,但区别于传统世界城市的三产主导模式,中国城市偏向二三产协同发展,强调城市内部产业的多元化,从而使经济更具弹性,在金融危机中更具免疫力。因此,在推动高端生产者服务业发展的同时,更要注重先进制造业,消费性服务业,以及研发创新、文化创意等经济活动的均衡发展。

发展取向方面,珠三角在世界级城市群的建设中应重视“在岸发展”,形成面向全球与国家的双重发展取向,强调塑造世界级城市群的国家目标,强调要首先关注和经营好城市自身和直接腹地,谋求根植性的发展,以此作为实现或巩固地位的力量所依。珠三角发展世界级城市群的终极目标在于通过自身的塑造强化整个地区和国家对于全球化经济的参与度和影响力,引领国家的发展,而不是成为失控的、游离的“飞地”。

社会效应方面,珠三角在世界级城市群建设过程中,应该把保持社会和谐与建成国际枢纽地位作为同样重要的目标,将城市视为人类社会发展的一个载体,而不是人类生存竞争的一个场所,相应地城市发展重心也转向经济功能、社会功能、文化功能的多重开发,以此来弥补或者防止社会分化,促进经济、社会协调发展,创造一个既有竞争又充满关爱和自信的城市氛围,城市治理从善治走向共治。

文化导向方面,关注弱势人群、培植草根文化、缓解城市马赛克化、防止社会严重对立,将成为世界城市公共治理的主要方向。对于珠三角来说,如何将城市的历史传统、城市标志、文化底蕴、市民风范、生态环境等要素塑造出可以感受的形象,形成个性化的城市文化,将是未来城市发展的一大挑战。

低碳生态发展方面,增加低碳元素将是各世界城市的必然选择,因此珠三角的发展必须调整过去以资源环境为代价的模式,以低碳生态作为基本原则和重要着力点。

三、中国坐标下的珠三角

1、珠三角发展特征:已具备建设世界级城市群的条件

基于国内京津冀、长三角、珠三角三大城市群的对比,可以发现,珠三角已进入由工业化后期向后工业化转型发展的阶段,具备建设世界级城市群的基础条件。具体而言,珠三角的建设世界级城市群的优势条件主要体现在以下几个方面:

1)在面向全球的竞争力较弱,但拥有毗邻香港的优势区位,且在亚非拉市场的拓展优势明显,是中国南南合作的中心,面向亚非拉的政治、经济交往中心;

2)区域创新市场化程度高,高技术产业发展突出;

3)人居环境优良,宜居宜业评价高。

同时,相较于长三角和京津冀,珠三角的建设世界级城市群也面临着较大的挑战,主要体现在:

1)城市群辐射带动能力弱,区域腹地发展潜力大,但发展缓慢;

2)人口数量红利趋弱,未来面临结构红利调整;

3)区域优质创新要素不足,且尚未形成联动发展,创新服务体系较弱;

4)土地城镇化趋于饱和,土地资源紧约,面临转型;

5)作为改革先行区,珠三角面临制度僵化,优势下降的危机。

2、珠三角的国家责任:中国市民社会的发展典范

三大城市群的发展特征不同,发展各有优劣,在国家的发展中发挥不同的角色作用。北京是国家首都,是我国的政治中心,京津冀则是我国首都的战略地区,可以说京津冀是一个政治社会,在国家的发展中扮演着一个“政治人”的角色。上海是我国的金融中心和经济中心,其社会发展的经济理性较其他两个城市群突出,可以说长三角是一个经济社会,在国家的发展中扮演着一个“经济人”的角色。珠三角地区是我国市民社会发展最完善,市民意识最强的城市,其市民社会是我国的发展典范,在国家的发展中扮演着一个“社会人”的角色。

3、珠三角建设世界级城市群的路径:关注竞争力,关注可持续性,关注人

结合世界级城市群的发展内涵和珠三角发展的特征,专题认为,珠三角建设世界级城市群主要重点关注三个方面。

一是关注竞争力。竞争力是每个发展中城市群的关注重点,也是建设世界级城市群的内在要求,只有具备较强的国际竞争力才能成为“世界级城市群”。

二是关注可持续发展。珠三角在世界级城市群建设过程中,应该把可持续发展与建成国际枢纽地位作为同样重要的目标,未来城市群的发展将注重资源的可持续利用,社会、文化的多重开发,生态低碳的维护和建设,以此促进经济、社会、文化、生态协调发展。

三是关注社会、人的发展需求,以人为本,继续重视市民社会的建设。珠三角宜居的城市环境,宜业的城市氛围和包容的社会是珠三角的独特性,也是未来发展的核心竞争力。珠三角建设世界级城市群应从人出发,从人的幸福生活出发,关注经济、生态、社会、民主法治的协调发展。

4、珠三角世界级城市群建设的总体目标

基于发展的竞争力、可持续性,以及市民社会的特征,面向20202030年,珠江三角洲将建设成为:

更具全球竞争力、以人为本、可持续发展的世界级城市群。

目标具体表述为:从人本出发,以生态、宜居、可持续为导向,以改革、创新、合作为动力,以深化与港澳全面合作为主线,建设区域协同发展、市民社会健全、城市活力焕发、生态绿色低碳、文化多元包容、交通高效便捷,充满机遇、充满创意、充满关怀,具有国际竞争力的世界级城市群。分别从全球、国家两个层面进行深化认识:

在全球层面,建设成为世界先进制造业和现代服务业基地、面向全球的核心经贸区、中国面向亚非拉的国际交往中心;在国家层面,成为扩大开放的重要国际门户、全国重要的经济中心、深化改革先行区、社会治理创新先行区、新型城镇化示范区。

三、珠三角世界级城市群建设的战略框架

1、战略一:国际竞争战略

1)全面推进“走出去”战略

·         极打造世界城市。强化广州国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位,将广州建设成为广东宜居城乡的“首善之区”,建成面向世界、服务全国的国际大都市;深圳经济特区紧密联系香港,共建深港国际大都会,成为现代化国际化先进城市、区域性的国际化金融中心和国际物流中心。

·         设环珠江口国湾区。重点推广州南沙、深圳前海、珠海横琴等重大平台的全面开极申争取立自由易园区,在粤港澳合作机制新、全方位推体制机制改革、建立高准投资贸规则体系等方面取得突破。

·         共建21世纪“海上丝绸之路”。打造海上经济大通道,大力实施“走出去”战略。强化参与“海上丝绸之路”的平台建设,面向亚非拉等国家,成立南南合作组织,谋求政治、经济、文化的共同发展,将珠三角设为该组织的常驻地和交流中心。

·         经贸和投资规模。务实盟、非洲和拉美国家多域的开合作,推“走出去”,一步开拓新兴市场。要加强与欧美等发达国家的直接合作,强化“引进来”,引进一批优质产业项目和技术合作项目。

2)深化粤港澳合作

·         继续南沙、前海、横琴三大重点平台建极探索粤港澳合作新模式,拓展高等教育、医、文化意、知识产权境保、社会福利等民生合作域,推务业对澳开放。

·         跨界重大基础设接。

·         共建优质生活圈。

·         创新合作方式。

2、战略二:区域协同战略

1)拓展泛珠腹地

·         深化区域经济合作,拓展珠三角城市群区域腹地射大通道,确保珠三角与周省区的人流、物流系,推跨省区域交通协调对接,培育跨区域交通展走廊。

·         打通泛珠大交通体系。珠三角中部纵向通道着力功能提升和优化,加强运输通道与区域空间结构的协调布局,支撑珠三角发展脊梁的向我国中部地区的延伸。

·         推进跨省经济合作区建设。积极推进粤闽赣、粤湘赣、环北部湾、西江经济走廊等邻省经济协作区的建设。

·         构建泛珠统筹合作机制。强化泛珠三角区域在国家建设21世纪海上丝绸之路中的前沿地和主力军作用。

2)推动省内跨市合作共建

·         开展跨市结对合作与园区共建,完善区域行政协调税共享与境共治机制,形成源要素化配置、地区优势充分发挥协调发展新格局。

·         完善珠三角口帮扶粤西北地区工作机制,落实对口帮扶双方共同任。

·         立区域产业调整基金,重点支持城市新区口帮扶目建、合作共建产业园区建产业跨区域移延伸等,对纳入珠三角地区产业转型升重大目和全省产业的相关区域合作予以重点扶持。

·         鼓励珠三角地区城市与粤东西北县城结对合作。

3)优化城市群结构

·         广州、深圳、珠海等区域中心城市带动作用,在继续广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈的建上,加快推都市圈之的融合展,同进环珠三角地区外城市融入珠三角地区,形成“广佛肇+清远、云浮”、“珠中江+阳江”、“深莞惠+汕尾、河源”的三大组合型新型大都市圈,以都市圈为主体推进区域协调发展,实现“9+5”共赢合作格局。

3、战略三:优质环境战略

1)建设区域性的城市群生态网络

·         化区域生态结构,推珠三角多次、网化区域绿地体系的划建

·         强化区域绿地的规划管制,严格执行占补平衡措施。

·         以生态节点与连接廊道为主体,构建以自然和绿地系统为基础,相互联系、有机统一的绿色基础设施网络,维持和恢复生态环境以改善城市发展中的生态问题,让自然融入社会,构建环境、社会与经济可持续发展的生态框架。

2)构建低碳发展的总体框架

·         整珠三角产业结构,着力打造低碳产业链

·         建立适合珠三角的清洁发展机制和包括碳排放在内的污染排放权交易市场。

·         积极推行低影响开发模式。

·         加快既有建筑节能改造,推广绿色施工,推行施工废弃物减排和本地绿色处理、循环利用。加快新能源汽车推广应用,加快城市慢行系统绿化建设,倡导绿色出行。

3)建立严格的生态环境保护制度和环境保护区域合作制度

·         建立生控制线制度,推态线划定和划管理工作制度化和法制化。

·         强化生态文明考核,将资源消耗、环境损害、生态效益等纳入城镇化发展评价体系,对生态发展区域取消地区生产总值考核。

·         完善生态保护补偿机制。

·         实行资源有偿使用制度,加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。

4、战略四:高可达性战略

1)健全对外运输系统,提升国际枢纽和国家门户功能

·         构建世界群,推区域机补协展。

·         建设世界级航运枢纽港口群,形成分工明确、差异化发展的港口群。突破行政区划界限,整合优化港口资源。

·         深化枢纽内涵,强化支撑体系,形成国际国内双向开放运输格局。

2)完善区域交通网络和组织,引导城市群空间结构优化

·         构建以广州、深圳核心,分、相均衡的区域交通组织

·         着力推动广佛都市区、莞深港都市区、珠中都市区交通分区组织和一体化发展,逐步培育以南沙为中心的都市区功能。

5、战略五:人文引领战略

1)全面推动市民化进程

·         全面推行“一元化”籍登管理制度。

·         拓展居住证社会应用功能,实现流动人口依法享有的劳动就业、社会保险、法律援助、计划生育、子女教育、卫生保健、职称评定等权利和公共服务“一证通”制度。

·         加强人口信息平台建设。

2)建设人文城市

·         人文城市,把握好四个基本原。一是要持“文化改革”与“文化展”相促;二是要持“主流引”与“鼓励多”相合;三是要持“社会效益”与“经济效益”相一;四是要持“国化特征”与“本土化特色”相兼容。

·         传承优秀历史文化,着力培育城市人文精神,促进文化创新,建设文化珠三角。

·         着力提供优质文化产品、保障市民文化权利,要进一步树立“文化民生”理念。

·         着力创新体制机制、增强文化发展活力,当好文化体制改革的“排头兵”。

·         扩大文化影响力,提升国内外文化交流的地位。

3)创新社会治理

·         改革社会事治理。健全基层综合服管理平台,及, 反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。加强非政府组织、公民组织和行业协会发展,鼓励和引导社会各方面成为参与社会治理的积极力量。

·         强化社区自治和服务功能。推城市基社会治理的民主化、法制化。

·         创建“国家(珠三角)社会事务治理综合改革试验区”。以创新社会治理和推进治理能力现代化为目标,探索在农业转移人口市民化、基层政府职能转变、社区治理、非政府组织发展等多方面的系统改革,成为我国社会治理改革与创新的先行者。