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【南方日报】:珠江三角洲全域规划专题系列报道一——全域规划的愿景
发布于:2014/9/11 16:58:40   来源于:南方日报    点击数:1985
    为推动珠三角朝建设世界级城市群的目标迈进,根据省委、省政府部署,广东日前启动了珠三角全域规划的编制工作,并组成调研组,从珠三角社会经济、城镇发展、交通基础设施、生态环境保护等方面进行了大范围调研和研讨。
  调研发现,作为我国经济外向度最高的地区之一,珠三角受国际金融危机短暂冲击后,技术创新、结构调整助推经济增长重拾回升,并进入以先进制造业和现代服务业为引领的发展阶段,海洋经济、装备制造和现代服务成为新方向。
  珠三角的城乡空间格局和成长方式与过去相比也已发生根本改变,出现了新的空间组织方式,并为空间增长带来新的更为多元的动力,推动空间发生着快速激烈的分异和变迁。新的空间不断涌现的同时,许多珍贵的东西也正在消失。
  同时,在产业转移扩散的背景下,对珠三角港口、机场等货运枢纽产生了新的中转运输需求;沿海港口与内陆地区的区域交通关系正在发生重构。在新型城镇化发展要求下,亟需通过轨道交通加强城际快速联系,支撑产业转型及城镇空间发展。
  而在营造宜居城乡环境方面,需进一步解决珠三角大气污染、能耗较高、跨界水污染和危险废物处置等突出问题,以及农村土壤重金属、持久性有机污染物等长期积累的新型问题,同时需要建立更完善的区域环保设施共建共享机制。
  调研组认为,珠三角经过30多年的快速发展,既取得了巨大成就,也面临着不小挑战。面对产业结构优化、基础设施建设、公共服务完善和区域一体化过程中遇到的全新情况和种种问题,亟需从顶层设计、空间政策、技术手段和体制机制创新等方面进行统筹安排,通过珠三角全域规划,“全空间”和“全要素”地协同解决问题。
  全域规划促珠三角“转型”与“变革”
    (李晓江 中国城市规划设计研究院院长)
  珠三角和京津冀、长三角城镇群是我国城镇化的三大支柱,同时也是带动全国社会经济发展和中国参与全球竞争的重要力量。相较其他两个城镇群,珠三角凭借紧靠香港的地缘优势,更显示出活跃的市场经济氛围,成熟的市民社会,和开放包容的地域文化,而其中孕育的敢为人先、锐意改革的精神更是珠三角城镇群的核心竞争力。
  这种改革创新的精神也引领珠三角一直走在我国区域规划和区域治理的前沿。1994年的“珠三角城市群规划”率先提出城市群概念,并出台了国内第一个区域规划政策指引。2004年开展的“珠三角城镇群协调发展规划”揭开了我国新一轮区域规划的序幕,出台了国内首个区域规划实施条例。2008年的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》将珠三角发展上升为国家战略,并建立了“珠三角规划纲要办公室”和五个区域一体化规划专责工作组。如今,正值国家推进新型城镇化的关键时期,广东再提珠三角全域规划,一方面积极响应了以城市群为主体推进城镇化的国家战略,更主动承担了引领我国区域发展转型和区域治理变革的历史责任。
  因此,“转型”应当成为本次珠三角全域规划的主要线索,同时更需要借此次规划“丰富内涵”和“落在实处”。首先转型的内涵不仅拘泥于经济发展或产业结构的转变,也应立足于珠三角的市民社会和市场经济,增强社会自组织和市场自我调节的能力,推进区域社会的转型发展。其次应推动珠三角从单纯依赖外向型经济,转向进一步拓展内陆市场腹地,形成立足国内,面向全球的“双向”格局。在区域治理方面,本轮规划也应超越“宏大叙事”的区域规划模式,而积极探索精细化的区域治理,包括为“市、镇、村”不同发展特征的地区提出具有针对性的管治策略,为战略性的区域空间资源提出切实可行的管控措施,为区域近期建设和迫切问题指出现实的解决路径,更要立足于区域政府的事权将区域规划转化为区域公共政策以及政府、市场和社会协商合作的平台。
  回溯20年来珠三角区域规划的历程,“变革”是始终不变的主题。新一轮的珠三角规划一方面要延续创新改革的传统,另一方面也要准确把握那些始终“未变”的因素,包括人民对生活品质的追求,对优良生态的向往,对社会公平的期许等等,而这些以“人的发展”为出发点的确定因素,应是珠三角全域规划中不能偏离的价值内涵。
    充分发挥全域规划的作用
    (董黎明 北京大学环境学院城市与区域规划系教授、博士生导师)
  俗话讲,规划是统筹城乡、地区合理发展的龙头。要使珠三角继续发挥带动区域发展的作用,必须有规划引导。为了实现这一目标,广东有关部门正着手编制珠三角全域规划,它是在对该区大量研究和规划工作的基础上,根据国家新的发展战略及对广东发展“三个定位,两个率先”的要求,针对当前面临的挑战和问题,在空间上将珠三角9市作为一个整体,制定具有战略性、综合性、可操作性强的规划方案。笔者认为,根据该项规划的编制思路和基本内容,珠三角的全域规划比以往传统的各类规划能发挥更好的引领作用。归纳起来,其作用表现在以下方面:
  首先,珠三角全域规划由广东省委、省政府组织编制,多部门配合,规划的起点高,战略性强。规划的着眼点不仅仅是解决珠三角地区5万多平方公里发展面临的问题,而是要通过联手港澳,以广州、深圳双核为中心,将珠三角建成分布有序、职能明确、功能互补、生态良好、实力雄厚的世界级城镇群,以带动广东以及“泛珠三角”广大地区城乡经济的持续发展。这一愿景,已成为国家发展战略的重要组成部分。
  其次,珠三角全域规划是在区域层面对“多规合一”的探索和创新,这也是我国空间规划编制体系改革的重要方向。众所周知,当前我国规划种类繁多,不少规划内容相互交叉,大量重复,使编制工作费时、费财、费力;而且大多规划都带有部门色彩,难以相互衔接和协调。为了解决上述问题,国内若干城市正在启动“三规合一”的试点工作;从区域规划层面看,这项探索尚未开展,而珠三角全域规划的主要内容——确定区域的发展目标和定位,明确各级城市的职能分工、设立空间管制体系,节约集约土地等资源,塑造良好的生态环境,构建发达的区域基础设施等项,基本上涵盖了主体功能区规划、城镇体系规划和土地利用总体规划的内容。其编制的理论方法可视为区域层面 “多规合一”的试点和创新。
  最后需要指出,随着城镇化程度的不断提升,珠三角地区城市与乡村之间、城市与城市之间在空间上沿交通轴线已成连绵状分布,相互之间产生诸多矛盾。现实的状况表明,单个城市的总体规划难以解决城市之间在产业发展方向、空间布局、基础设施建设和生态环境保护等方面的协调发展的问题。其后果必然导致城市之间盲目竞争、无序发展等大量的负面影响。
  
     珠三角发展愿景 
     (马向明 广东省城乡规划设计研究院总规划师)
  2013年底,珠三角经济总量达到5.3万亿元,已经成为我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区之一,与京津冀、长三角共同构成我国经济发展的三大引擎。
  一、挑战与机遇
  2008年全球金融危机以来,珠三角外向型经济发展受到冲击,维持区域近30年快速增长的发展模式受到极大挑战——依赖廉价土地、廉价劳动力以及非均等化的公共服务换取低成本,进而获取生产利润推动地区发展的模式变得不可持续。而在我国碳减排目标的约束下,节能减排也已成为珠三角发展的重要挑战。
  同时,中国经济持续高速增长积累的潜力巨大的内需市场,以及国家建设“21世纪海上丝绸之路”战略的实施等,为珠三角新一轮发展创造了新的机遇。
  目前,珠三角各市也在积极采取措施把握机遇,应对挑战。如,应对“人口红利”渐微,企业加大技术和研发投入,减少生产对劳动力的过度依赖;各市推动功能复合型战略平台建设,并通过高标准配置基础设施和公共服务设施,提高开发质量和建设品质;积极推动产业转型升级和低碳生态城市建设,碳排放和能源消耗强度持续下降。
  二、未来愿景
  《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》提出珠三角要“携手港澳共建更具综合竞争力的世界级城市群”,这将是珠三角地区未来发展的总体目标愿景。
珠三角历来都是我国对外开放的重要窗口,未来要成为国家深化改革开放和科学发展的“先行地”和“试验区”,并在国家建设“21世纪海上丝绸之路”战略中发挥更加重要的作用。
  未来的珠三角城市群,将不同于我们所熟知的东京、伦敦、纽约等以单个核心城市为主导的城市群,将由香港、澳门、广州、深圳等城市主导形成多中心的城市群;这些中心城市在环珠三角口将形成一个具有创新和高端服务功能的世界级湾区,引领珠三角参与世界竞争。同时,高度发达的城际轨道网将珠三角其他地区与中心城市串联起来,形成一个更加紧密的城市群。
 随着生活水平的提高,人们将更加关注生态质量和休闲空间。珠三角未来将加强特色地区的营造、生态地区的维育,并更加重视乡村的发展和历史文化的保护,形成生态环境良好、城乡富有特色的世界级城市群。